山东新年第一届:新旧动力转换推动新旧治理转型

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(中国人民大学国家发展与战略研究所青岛分院院长，公共管理学院教授)

和去年一样，在猪年春节后的第一个工作日，山东省委、省政府又一次以务实、优质的工作动员大会开始了新的一年，这是山东省连续第二年在新年第一个工作日召开工作动员大会。与去年以改造新旧动能这一重大工程为主题的会议不同，这次会议的主题不是一个具体的工作项目，而是一种负责任、狠抓落实的工作作风。这次会议的内容更令人耳目一新，从干部考核和人员选拔到精简会议和文件，目的是指出政府工作中长期存在的保守作风和官僚习气。

有论者认为，这次工作会议反映了山东实施中央反四风建设的紧迫性和深度。我认为，这次会议的意义不仅仅是简单地贯彻中央的反四风精神，而是基于中央认同和自我压力的双重性质，对省级治理进行创新和改造。也就是说，它是对中国共产党领导下的传统韦伯式官僚体制的挑战和重塑，从最初保守的追求稳定、层层约束、消极的文山会议式治理到积极创新、消除弊端、扁平化灵活、精简化的会议式治理。这一治理转型过程的意义不仅仅限于山东，对全国也有一定的创新和示范意义。

鼓励基层干部根据需要采取新的行动

从现代公共管理理论来看，自工业社会以来，现代民族国家的治理结构基本上沿袭了韦伯的官僚制。其核心特征包括法制化、等级约束、公私分离、专业化、专业化和非人格化。这是迄今为止人类社会最合理有效的组织结构原则。然而，随着信息社会的到来，这种韦伯式的官僚主义也暴露出越来越多的弊端。许多西方国家在公共部门改革的过程中也尝试了各种手段来重塑官僚制，如新公共管理运动、创建无缝政府、廉政过渡等。在中国共产党的全面领导下，中国政府也一直保持警惕，防范官僚主义在实际操作中的弊端，并提出了提升国家治理能力和制度现代化的战略目标。

然而，推进官僚制改革是一个长期的过程和系统的工程。最典型的证明是，党的十八大以来，我们推出了以八条条例、六条禁令、反四风等为代表的全面从严治党的新战略。反腐倡廉、从严治党、清正廉洁取得丰硕成果。与此同时，我们也带来了消极保守主义、一些部门和地方干部缺乏承诺和行动的新问题。虽然2018年6月中央人民政府办公厅下发了《关于进一步鼓励干部在新时代发挥新作用的意见》，8月份山东省委也下发了落实意见的具体措施，但从各地的落实情况来看，仍缺乏切实鼓励基层干部自主创业的具体措施。就山东而言，2018年全省经济增长率低于全国平均水平，名义增长率仅为5.02%。山东与第二名江苏的差距从2017年的1.32万亿增加到1.6万亿。这种发展压力也直接质疑了山东在过去一年里实施的新旧动能转换重大项目的成效。

为此，本次工作动员会议围绕推进、改善待遇、规范责任，推出了一系列切实可行的措施，鼓励基层干部自主创业。比如，它提出要重用李云龙式的干部，而干部的提拔不应该只靠票数。落实乡镇工作补贴政策，确保乡镇工作人员的收入高于县政府机关同级人员的收入；如果没有广泛的问责制，就不应该用问责制来代替管理，也不应该用一根棍子把负责任的干部打死。这些措施的目的是减轻基层干部的负担，鼓励他们从单纯的保守主义走向创新，消除弊端。这些措施不仅对山东，而且对全国其他地区都有同样的参考价值。

当然，虽然这些措施的制定非常切合实际，但如何在实施过程中落实到位，特别是从制度创新的角度来看，仍需进一步细化。例如，如何科学地赋予干部的晋升标准，以确保李云龙式的干部能够真正脱颖而出？财政体制下如何保证乡镇工作补助资金？如何建立公开透明的问责干部重用机制，以防止被批评为变相返回？在这些方面，山东可以大胆在全国率先探索一些新机制、新模式。

需要保证直管县的灵活改革

韦伯的官僚制认为，基于法律权威的等级结构能够很好地解决政府管理中的统一权威和专业分工问题。因此，它高度赞扬分级治理结构。然而，在我国，它强调按层级报告，不越权沟通。它也成为行政管理系统中的基本规则。

然而，在信息社会的新形势下，这种层层约束的层级治理结构日益暴露出诸如反应迟缓、效率低下、保守封闭甚至脱离群众需求等问题。正因为如此，学术界也有学者建议，中国应该通过增加省级行政单位的数量和取消地级市的设立来扩大行政范围，降低行政级别，从而实现更为扁平化的行政体制。然而，受这些改革方案极大地改变了现状的限制，中央政府多年来一直在实施直管县改革，加强县的权力，减少不必要的行政层级，从而激发县域经济发展的活力。然而，如何在传统的官僚制和更加灵活的扁平化制度之间找到平衡，仍然是我国地方治理改革面临的重大战略问题。

值得一提的是，这次山东省工作动员大会提出了一个颇具创新性的措施，即开通省级领导直通车，每年由各县(市、区)直接向省委、省政府汇报一个最迫切需要解决的重大问题，由省委书记直接向省委汇报。与此同时，还将有一个部门负责人的直通车，并在党委书记、县长和部门负责人之间建立直接沟通机制，即省级部门和县级政府之间的直接沟通渠道。不同于以往的财政直管县和一些行政审批权，这可以看作是一个灵活的省直管县制度。一方面，它鼓励和促进县级政府与省级部门直接沟通，提出政策要求。另一方面，这种直接的交流并不是通过城市对原有的郡治体制的僵化和制度化的重塑。它主要限于在政策要求和主要问题的供应之间建立更好的对应关系。这不是对地级市政府的不信任，而是一方面可以在一定程度上减少任何工作中各级汇报和指导的弊端，减少不必要的行政沟通成本，另一方面可以更好地收集和反映基层政府的政策需求，从而加强与省级政策供给部门的对接。

笔者认为，类似的改革甚至可以延伸到直通车(乡镇与地级市直接沟通，村与县级部门直接沟通)等。从某种意义上说，这种改革是中央深化改革委员会最近高度肯定的山东版改革，值得其他省区借鉴和推广。当然，实施这项改革的最大阻力在于，在干部和人事权仍掌握在地级市手中的情况下，县政府的领导是否真的有足够的政治勇气和胆量与省里的领导直接沟通，省里的各部门是否有足够的能力应对和解决县级政府部门的问题，这需要进一步的具体制度创新加以保障。

克服路径依赖有效打破中国式对应主义

在我国政府治理过程中，文山海海是许多部门和地方部门的普遍现象。许多政策的实施不是靠实际结果，而是靠文件和会议。一些基层干部也经常抱怨，他们的部门已经变成了一个文件转发局，在用市县代替省的时候转发文件。与此同时，各种会议和大会都很累人。各种会议都需要单位和部门领导参加。如果他们不参加，他们对这项工作就不够重视。要求基层干部参加大小会议。大量的文件起草和会议工作占用了基层干部的宝贵时间，使他们做一些流于形式的表面文章。没有时间深入基层调查和了解情况，这最终导致他们的决策和执行无法扎根。他们只能写一些官方文章来应付上级的检查。这也导致一些人把这称为基于文档的治理和基于会议的治理。

文山会海的现象不是我国独有的。西方学者称之为“红头文件”,但它在我们当前的治理过程中确实非常突出。事实上，中央政府多次强调要破除形式主义，反对官僚主义，但效果并不好。问题的根源在于，脱离文山海不能只靠基层，还需要上级政府以身作则，规范管理。

在此基础上，山东省工作动员大会以破文山海为主要活动。这不仅是一个明确的反对意见，而且还引入了一些具体的标准和方法。例如，今年各级会议减少三分之一以上，各级简报减少三分之一以上，各级印发文件减少三分之一以上，基层报送的报告材料减少二分之一以上，一般工作文件原则上不超过3000字。所有可以一起举行的会议都应该一起举行。所有可以召开视频会议的会议都不应该集中，所有可以由现场办公室解决的问题都不应该召开。

客观地说，虽然这些标准和方法不一定是100%科学的，也不一定都是可操作的，但至少表明山东希望探索一条可行的、有效的途径，从制度上摆脱中国式的繁文缛节。这种探索在孔孟文化的发祥地、官本位观念盛行、政府作风浓厚的山东，具有更加迫切的现实意义。不过，从另一个角度来看，这些打破繁文缛节的具体措施能否真正落实，与很多地方的政策并不相同。这些措施的最初目的是反对官僚做法。最后，由于多年的路径依赖，它们的实现在文山变成了一个新的会议海洋，它们只能以没有任何问题的方式结束。希望山东的这项改革能够真正提出切实可行的新措施。这不仅可以向山东的基层干部和乡亲们解释，也可以为全国其他省市地区的改革提供经验和借鉴。(编辑李景云)

资料来源:《21世纪经济报道》

来源：人民视窗网