任泽平中国财政报告2019：谁来给我们养老？

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正文:恒大研究院罗志恒孙(盛撰文)

引言[/h/).中国老龄化程度持续上升，而企业社会保障缴费率负担沉重，需要降低。社会保障收支矛盾突出，差距日益加大。目前中国各省市的社会保障可持续性如何？原因是什么？解决方案是什么？

摘要

一是当前全国及全国各地的社会保障状况:2018年，社会保险基金缺口达到新高。不包括财政补贴在内的实际盈余连续六年为负，滚动余额只能支持15.9个月，这在不同的地方有很大的差异

2018年，全国社会保险基金收支余额为11622亿元，扣除财政补贴后的实际盈余为-6033亿元，连续六年为负。养老保险占社会保障体系的70%，实际盈余连续六年为负。基本养老保险基金收支约占社会保障基金的70%，2018年养老保险基金实际盈余为-4504亿元。

就省市而言，各地养老保险的可持续性差异很大，广东为52.2个月，黑龙江为负值。以当年积累余额与基金支出之比衡量养老金可持续性，2018年末全国养老金积累余额可持续月数为14.7，其中广东(52.2)、北京(41.8)、云南(22.0)和西藏(19.8)位居前列；辽宁(1.7)、青海(4.8)和湖北(5.9)落后，黑龙江(3.1)损失了476亿元。养老金的可持续性与经济发展程度成正比，与老年人口的抚养比率成反比。广东省经济总量居全国首位，人口抚养比处于较低水平；然而，辽宁等高人口供养地区的养老金可持续性较差。

第二，社会保障基金缺口主要有三个原因:历史因素、人口变化和人口迁移

首先，由于历史因素，国有企业在计划经济时代运行社会，一些人在退休前没有缴纳保险费，而是享受养老福利。这部分历史债务是造成当前缺口的重要原因。第二，中国的老龄化水平显著提高，缴纳社会保障基金的人数正在迅速减少。2013年，中国15-64岁的劳动年龄人口达到10.06亿的峰值，2018年降至9.94亿。中国人口老龄化正在加速，从2001年到2010年平均每年增长0.2个百分点，从2011年到2018年平均每年增长约0.4个百分点，2018年比2017年增长0.5个百分点至11.9%。从2018年到2050年，中国老年人的比例将从12%迅速增加到30%。第三，劳动力的大量流动加大了各地养老保险可持续性的不平衡，尤其是人口外流地区的可持续性较差。

第三，解决方案:推进六项深层次改革

一是加快以国有资产转让为补充的社会保障资金缺口，提高转让比例和资产质量。截至2018年底，中国国有非金融企业资产约为210.4万亿元，国有资本总股本为58.7万亿元；国有金融企业总资产264.3万亿元，形成国有资产17.2万亿元；行政国有资产总额为33.5万亿元，净资产为23.6万亿元。

二是提高社会保障整体水平，加强中央调整力度，解决各地社会保障差距不平衡的迫切需要。

第三，计划生育应尽快全面放开。2018年，中国65岁及以上人口已接近1.7亿，预计2050年将达到3.9亿。到那时，每3.3个中国人中就有一个超过65岁。

第四，适时适当推迟法定退休年龄。从法定退休年龄看，中国的退休年龄较低，男性的法定退休年龄为60岁，低于日本(65岁)、韩国(61岁)、英国(65岁)、美国(66岁)、巴西(65岁)，仅高于印度的58岁；女性的退休年龄为55岁，相当于俄罗斯的55岁，低于印度的58岁。

第五，充分发挥第二、三支柱在养老保障体系中的重要作用，实现多层次积累。目前，我国对基本养老保险第一支柱的依赖度过高(占85%)，而以企业年金和职业年金、商业健康保险和个人购买的商业养老保险为代表的第二、三支柱相对较低。

第六，提高养老保险基金的投资收益，发挥基金在资本市场的长期稳定作用。

目录

1社会保障基金缺口明显。2018年，社会保障基金缺口达到6000亿元，黑龙江、辽宁等省市社会保障可持续性较低

1.1养老金缺口占社会保障基金缺口的70%，2018年缺口达到4504亿元

1.2从省市来看，广东省养老保险最多能支持个月，黑龙江省的累计余额已失去空，而黑龙江省和辽宁省当年的余额均为负数

两个社保基金缺口存在三个原因

2.1国际比较:养老金缺口普遍存在，中国养老保险缴费率偏高

2.2 2019年社会保障改革加快，国有资产向社会保障的转移有效补充了社会保障基金

3社会保障基金需要在全国范围内进行协调，以提高退休年龄并发挥第二和第三支柱的作用

文本

1社会保障基金缺口明显。2018年，社会保障基金缺口达到6000亿元，黑龙江、辽宁等省市社会保障可持续性较低

1.1养老金缺口占社会保障基金缺口的70%，2018年缺口达到4504亿元

2018年，社会保险基金缺口达到新高，这是高度依赖财政补贴。根据2018年社会保障基金决算，全国社会保险基金总收入为7900.3亿元，比2017年增长35.2%；总支出67381亿元，比2017年增长38.5%；2018年收支平衡11622亿元，比上年末增长18.8%；其中，2018年财政补贴收入为17655亿元，扣除财政补贴后的实际盈余为-6033亿元。从财政补贴看，2018年财政补贴16777亿元，约占社保基金收入的21.2%。扣除财政补贴后，社保基金年年入不敷出。2013年，实际盈余为-121.84亿元，而2018年达到-6033亿元。社会保障支出得到财政补贴的大力支持。

养老保险约占社会保障体系的70%，实际盈余逐年为负。2018年，五大社会保险基金总收入为7900.3亿元，基金总支出为6738.1亿元，其中基本养老保险基金收入为5483.5亿元，基本养老保险基金支出为4718.7亿元，占收入和支出的70%。关于；其次，基本医疗保险的收入和支出分别为21326亿元和17794亿元，收入和支出约占社会保障的27%。养老金缺口突出，2018年实际盈余达到-4504亿元。根据财政部公布的社会保障决算，2018年企业职工、城乡居民和机关事业单位养老金收入分别为3752.1亿元、387.0亿元和13445亿元，支出分别为315.67亿元、29.38亿元和12.68亿元，扣除财政补贴后的实际盈余分别为598亿元、184.4亿元和3258亿元养老保险实际盈余总额从2015年的-1731亿元增加到2018年的-4504亿元，仍为负值。2018年，养老保险缺口占社会保障基金缺口的74.7%。

1.2从省市来看，广东省养老保险最多能支持个月，黑龙江省的累计余额已失去空，而黑龙江省和辽宁省当年的余额均为负数

到2018年底，国家养老金的累计余额可以支持14.7个月的支出；就省市而言，广东已达到52.2个月，黑龙江已转为负值。从累计余额占当年基金支出的比例来看，2018年末全国养老金累计余额可持续月数为14.7，广东(52.2)、北京(41.8)、云南(22.0)、西藏(19.8)、四川(18.3)位居前列；黑龙江(-3.1)、辽宁(1.7)、青海(4.8)、湖北(5.9)和河北(6.7)的可持续性较差，黑龙江是唯一一个累积余额为负的省份。黑龙江和辽宁是当年养老保险负结余的省市，分别为-1521亿元和-366.9亿元。与2017年相比，15个省市养老金可持续月数有所下降，其中安徽省2018年可持续月数为13.3个月，与2017年相比大幅下降10个月；与2017年相比，广东、内蒙古和甘肃分别下降了3.7个月、3.1个月和2.7个月；与2017年相比，云南、北京和重庆分别增长了7.9个月、3.7个月和3.5个月。

养老金的可持续性与经济发展程度成正比，与老年人口的抚养比率成反比。根据国家统计局的数据，截至2018年底，中国老年人口的抚养比率为15.9，即100名劳动者供养15.9名65岁及以上的老年人。就省市而言，中国人口抚养比最高的地区包括重庆(20.6)、四川(19.8)、江苏(19.2)、安徽(19.1)和辽宁(18.6)，而抚养比最低的地区包括西藏(8.2)、广东(10.3)、新疆(10.4)和青海(10.5)。根据各省市养老金可持续性的规律，经济较发达、人口抚养比较低的省市养老金可持续性最好。例如，广东省经济总量居全国首位，人口抚养比处于较低水平；然而，辽宁等高人口供养地区的养老金可持续性较差。

造成社会保障基金缺口的主要原因有三个:历史因素、人口结构变化和人口迁移

首先，由于历史因素，国有企业在计划经济时代运行社会，一些人在退休前没有缴纳保险费，而是享受养老福利。这部分历史债务是造成当前缺口的重要原因。

第二，中国的老龄化水平显著提高，缴纳社会保障基金的人数正在迅速减少。总的来说，中国15-64岁的劳动年龄人口在2013年达到峰值10.06亿，在2018年下降到9.94亿。从结构上看，2010年，中国15-64岁劳动年龄人口占总人口的74.5%，达到历史最高点，2018年降至71.2%；2000年，中国65岁以上老年人的比例为7%，2012年上升到9.1%，2018年上升到11.9%。与此同时，退休人员也在快速增长。2018年，全国参加养老保险的退休人员达到1.1798亿人，比2014年增加3204万人，年均增长8.2%。根据2018年城镇职工基本养老保险制度，制度维持率(即退休职工与参保职工的比例)为39.2%，参保职工负担沉重。从国际比较来看，2018年中国老年人口比例为11.9%，在金砖国家中处于较高水平，高于巴西(8.9%)、印度(6.2%)和南非(5.3%)，接近韩国(14.4%)，但与经合组织成员国17.1%的平均水平仍有一定差距。有必要警惕中国的人口老龄化正在加速。从2018年到2050年，中国老年人的比例将从12%迅速增加到30%。

第三，劳动力的大量流动加大了养老保险可持续性的不平衡性。中国各省市养老金差距不均衡的重要原因在于人口的流动结构。劳动力外流在一定程度上丰富了流入地的养老保险，但人口外流较大的省市加剧了养老保险缺口。2018年，安徽省登记人口达到7083万，常住人口为6324万。城镇职工养老保险基金可持续月数从2017年的21.3个月大幅下降到2018年的11.6个月。

2.1国际比较:养老金缺口普遍存在，中国养老保险缴费率偏高

养老金缺口是世界面临的一个重要问题。2017年5月，世界经济论坛发布了题为"我们都将活到100岁:我们如何负担得起"的报告。据该报告估计，到2050年，全球养老金缺口将达到400万亿美元，美国、英国、日本、荷兰、加拿大和澳大利亚这六大养老金储蓄国的养老金总缺口将高达224万亿美元，而剩下的400万亿美元缺口将主要由中国和印度这两个人口大国承担。

与国际相比，中国的养老保险缴费率偏高。在2019年社会保障缴费率下调之前，我国各省市养老保险总缴费率大多为28%，其中单位缴费率为20%，个人缴费率为8%，明显高于国际水平。2019年4月，国务院办公厅发布了《社会保险费率下调综合方案》，提出从2019年5月1日起，单位缴费率高于16%的，可下调至16%；不足16%的，要研究提出过渡措施。根据当地人力资源和社会部门的公告，山西、黑龙江、青海、吉林和河北将把养老保险的缴费率从20%降低到16%，而天津、河南、甘肃、内蒙古和海南将把缴费率从19%降低到16%。在此背景下，我国养老保险的缴费率降低到24%，但从国际水平来看，我国养老保险的缴费率仍处于较高水平。世界主要发达国家的支付水平低于中国，如美国、英国、韩国、日本、法国和德国。在这六个国家中，除了英国的总支付率为25.8%外，其他五个国家都低于20%。金砖国家的支付比例普遍较高，巴西占28%，印度占28.5%，与中国相当。虽然俄罗斯的支付比例是22%，但全部由企业承担。

2.2 2019年社会保障改革加快，国有资产向社会保障的转移有效补充了社会保障基金

关于国有资产转让，2017年11月，国务院发布了《部分国有资本转让充实社会保障基金实施方案》，标志着国有资产转让社会保障工作的实施。2019年9月，财政部等五部门联合下发了《关于全面推进部分国有资本转移充实社会保障基金工作的通知》，明确了转移工作的时间表。在中央一级，到2019年底基本完成合格企业，到2020年底完成困难企业。集中统一监管改革完成后，中央行政事业单位经营的企业将转移；在地方一级，移交工作将于2020年底基本完成。据人力资源和社会保障部统计，截至9月底，中国参加基本养老保险、失业保险和工伤保险的人数分别为9.56亿、2.03亿和2.5亿，分别比上年末增加1323万、642万和1136万。1-9月，全国社会保险费减少2725亿元。

对国有资产向社会保障转移最乐观的估计是，规模预计将达到6.7万亿元，实际的补充养老金缺口仍取决于分红比例。根据国务院《2017年转移部分国有资本充实社会保障基金实施方案》，国有资本转移目标为中央和地方国有及国有控股大中型企业和金融机构，转移比例为企业国有股的10%。截至2017年底，中国国有资本净额为87万亿元，不包括行政事业单位20.5万亿元和国有企业66.5万亿元，可转移金额约为6.7万亿元。截至2019年9月底，财政部数据显示，67家中央企业和中央金融机构已完成部分国有资本充实社保基金，转移资金总额为8601亿元，剩余转移规模仍接近6万亿元。据财政部介绍，社保基金在收到国有资本转让后获得收入的方式是“以分红为主，以运营为辅”，国有资本转让转化为基金收入仍取决于相关的股权分红比例。从国际比较来看，目前国有企业的股息率相对较低。根据经合组织的研究报告，2018年，中国国有企业的实际股息率为16.1%，而非金融类国有企业的股息率仅为5.8%，远低于十八届三中全会提出的2020年股息率30%的目标。与此同时，与新西兰(85%)、芬兰(69%)、印度(60%)、俄罗斯(50%)等国家相比，它处于较低水平。

3社会保障基金需要在全国范围内进行协调，以提高退休年龄并发挥第二和第三支柱的作用

鉴于我国社会保障基金缺口不断扩大，社会保障缴费率特别是企业缴费率居高不下，各地区社会保障压力不平衡，我国需要进行深入的社会保障制度改革，主要包括以下几个方面:

一是继续推进国有资产向社会保障基金转移，提高转移比例和资产质量。历史因素造成的养老金缺口可以通过考虑历史积累的国有资产来解决。截至2018年底，中国国有非金融企业资产约为210.4万亿元，国有资本总股本为58.7万亿元；国有金融企业总资产264.3万亿元，形成国有资产17.2万亿元；行政国有资产总额为33.5万亿元，净资产为23.6万亿元。只有大规模转移国有资产充实社会保障，才能真正降低企业和个人的社会保障缴费率，减轻企业负担，进而规范企业缴纳社会保障费用。根据《2019年中国企业社会保障白皮书》，在中国，完全按照规定为员工支付社会保障的企业比例约为1/3。

二是提高社会保障整体水平，加强中央调整力度，解决各地社会保障差距不平衡的迫切需要。社会保障基金要从国家层面进行调整，经济发达的省市之间的差额要安排到收入不能满足支出的省市，以缩小省市之间的差距，保证部分地区的社会保障水平。但是，这一举措也将在一定程度上打击经济发达地区的征地积极性，收支平衡无法在当地积累。同时，随着老龄化问题越来越突出，未来各省市的养老金负担将逐渐加重，经济发达地区也可能面临养老金缺口问题。以浙江省为例，浙江省老年人口抚养比2012年为11.1，2018年为17.7，年均增长率为1.1，养老负担逐年增加。因此，在未来，经济发达地区也可能面临入不敷出的局面。因此，国家总体规划可以缓解社会保障差距不平衡的短期问题，但单一的战略并不是长期战略。

第三是推迟法定退休年龄。就预期寿命而言，中国与发达国家仍有一定差距，但在发展中国家仍处于较高水平。根据美国社会保障局的数据，2018年中国男性和女性的预期寿命分别为74.3岁和77.3岁，仍远低于日本的80.5岁和86.8岁，但与俄罗斯和印度相比仍处于较高水平，这主要是由于中国居民生活水平和医疗卫生条件的逐步提高。从法定退休年龄来看，中国的退休年龄相对较低，男性的法定退休年龄为60岁，低于日本、韩国、美国，低于巴西，仅高于印度的58岁；女性的退休年龄为55岁，在俄罗斯等于55岁，在印度低于58岁。总的来说，中国存在空推迟退休年龄的现象。

第四，提高养老保险基金的投资收益，发挥基金在资本市场的长期稳定作用。根据全国社会保障基金理事会发布的年度报告，2018年基本养老保险基金的投资回报率为2.56%，低于2017年的5.23%和2016年的3.03%。低回报率与市场波动高度相关，但就资产配置和平稳收益而言，中国养老基金管理仍处于起步阶段。根据戴相龙发布的全球养老基金研究报告，2007年至2017年，不同经济体的养老基金资产复合增长率差异很大，香港(8.1%)表现最好，而英国(1.5%)、巴西(0.4%)和日本(0.2%)的回报率较低，因此与国际相比，中国内地处于较低水平

第五，充分发挥第二、三支柱在养老保障体系中的重要作用，实现多层次积累。基本养老保险是我国养老保障体系的第一支柱，占我国养老资产总额的85%，但以企业年金和职业年金、个人购买的商业健康保险和商业养老保险为代表的第二、三支柱相对较低。相比之下，美国的养老金体系主要由第二和第三支柱扮演。根据美国投资公司协会(ici)发布的数据，2018年美国三大支柱的比例分别为9.6%、54.6%和35.8%。根据人力资源和社会保障部的数据，截至2018年底，中国企业年金基金累计规模达到1.48万亿，覆盖2388万人，企业数量超过8.7万家。自2017年以来，企业年金基金的年均回报率为6.97%，2018年，随着股票市场的大幅下跌，正回报率为3.01%。但是，总体来看，我国企业年金的规模仍然很小，企业数量也很少，不足以满足我国日益增长的养老金需求，需要进一步完善。

来源：人民视窗网