国办印发建立以国家公园为主体的自然保护地体系指导意见

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据新华社报道，近日，中共中央办公厅、国务院办公厅发布了《关于建立以国家公园为主体的自然保护区体系的指导意见》，并下发通知，要求各地区各部门结合实际，认真贯彻落实。

《关于建立以国家公园为主体的自然保护区体系的指导意见》全文如下。

建立以国家公园为主体的自然保护区体系，是贯彻习近平生态文明思想的重大举措，也是党的十九大提出的重大改革任务。自然保护区是生态建设的核心载体，是中华民族的宝贵财富，是美丽中国的重要标志，在维护国家生态安全中占据首要地位。经过60多年的努力，中国建立了一大批类型丰富、功能多样的自然保护区，在保护生物多样性、保护自然遗产、提高生态环境质量和维护国家生态安全方面发挥了重要作用。但仍存在设置重叠、多头管理、界限不清、权责不清、保护与发展矛盾突出等问题。为加快建立以国家公园为主体的自然保护区体系，提供优质生态产品，促进美丽中国建设，现提出以下意见。

一.一般要求

(一)指导思想。以习近平新时期中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的十九届全国代表大会和十九届二中、三中全会精神，落实实习生态文明思想，认真落实党中央、国务院的决策部署，紧密推进“五位一体”总体布局，协调好“四个全面”战略布局， 牢固树立新的发展观，以保护自然、服务人民、可持续发展为目标，强化顶层设计。 理顺管理体制，创新运行机制，加强监督管理，完善政策支持，建立分类科学、布局合理、保护有力、管理有效的国家公园型自然保护区体系，确保重要自然生态系统、自然遗迹、自然景观和生物多样性得到系统保护，增强生态产品供给能力，维护国家生态安全，为建设美丽中国、实现中华民族可持续发展提供生态支撑。

(2)基本原则

——坚持严格保护，代代相传。牢固树立尊重自然、适应自然、保护自然的生态文明理念，保护好所有应该保护的地方，让当代人享受大自然的恩赐，拥有碧空碧水、美丽花朵的美丽家园，为子孙后代留下珍贵的自然遗产。

——坚持依法确认权利，分级管理。根据景观、森林、湖泊和草地是一个生命共同体的思想，我们应该改革旧的部门设置、资源分类和行政区划的体制，整合和优化现有的各类自然保护区，建立新的分类体系，对自然保护区实行统一设置、分级管理和分区控制，依法实现有效保护。

——坚持生态为民，科学利用生态。实践青山绿水是金山银山的理念，探索自然保护和资源利用的新模式，发展以生态产业化和工业生态化为主体的生态经济体系，不断满足人们对优美生态环境、优质生态产品和优质生态服务的需求。

——坚持政府主导、多党参与。突出自然保护区体系建设的社会公益性，发挥政府在自然保护区规划、建设、管理、监督、保护和投资中的主体作用。建立和完善政府、企业、社会组织和公众参与自然保护的长效机制。

——坚持中国特色，与国际接轨。立足国情，继承和发扬中国自然保护的探索和创新成果。借鉴国际经验，注重与国际自然保护体系接轨，积极参与全球生态治理，寻求全球生态文明的共同发展。

(3)总体目标。建设中国特色的以国家公园为主体的自然保护区体系，推进各类自然保护区的科学设置，建立自然生态系统保护新体系、新机制新模式，建设健康、稳定、高效的自然生态系统，为维护国家生态安全、实现经济社会可持续发展奠定坚实基础，为建设富强、民主、文明、和谐、美好的社会主义现代化强国奠定生态基础。

到2020年，提出国家公园和各类自然保护区的总体布局和发展规划，完成国家公园体系试点，建立一批国家公园，建立自然保护区地质勘探边界，并与生态保护红线相衔接，制定自然保护区建设项目负面清单，构建自然保护区统一分类分级管理体系。到2025年，完善国家公园体系，完成自然保护区的整合和优化，完善自然保护区体系的法律、法规、管理和监督体系，提升空自然生态承载力，初步构建以国家公园为主体的自然保护区体系。到2035年，自然保护区的管理效率和生态产品供给能力将显著提高，自然保护区的规模和管理将达到世界先进水平，中国特色自然保护区体系将全面建成。自然保护区占陆地面积的18%以上。

二是建立科学合理的自然保护区体系

(4)明确自然保护区的功能定位。自然保护区是各级政府依法划定或确认的陆地或海域，对重要的自然生态系统、自然遗迹、自然景观及其自然资源、生态功能和文化价值实施长期保护。建立自然保护区的目的是保护自然生态，保护自然资源，保护生物多样性和地质景观多样性，维护自然生态系统的健康和稳定，提高生态系统服务功能。服务社会，为人民提供优质的生态产品，为全社会提供科研、教育、体验、娱乐等公共服务；保持人与自然的和谐共处和可持续发展。将各类具有重要生态功能、敏感脆弱生态环境等必要的严格保护的自然保护区纳入生态保护红线控制范围。

(5)科学划分自然保护区的类型。根据自然生态系统的真实性、完整性、系统性和内在规律，根据管理目标和效率，借鉴国际经验，自然保护区按生态价值和保护强度分为三类。

国家公园是指以保护国家代表性自然生态系统，实现自然资源的科学保护和合理利用为主要目的的特定陆地或海域。它是中国自然生态系统最重要的组成部分，拥有最独特的自然景观、最好的自然遗产和最丰富的生物多样性。它具有广泛的保护范围、完整的生态过程、全球价值、民族象征和高度的民族认同。

自然保护区:指典型的自然生态系统、珍稀濒危野生动植物受到保护、有特殊意义的自然遗迹的区域。面积较大的，要保证主要保护对象的安全，维护和恢复数量众多的珍稀濒危野生动植物及其栖息地。

自然公园:指保护重要自然生态系统、自然遗迹和自然景观，具有生态、观赏、文化和科学价值，并可持续利用的区域。确保森林、海洋、湿地、水域、冰川、草原和生物等珍贵自然资源及其承载的景观、地质特征和文化多样性得到有效保护。包括森林公园、地质公园、海洋公园、湿地公园等自然公园。

制定自然保护区的分类和划界标准，对现有自然保护区、风景名胜区、地质公园、森林公园、海洋公园、湿地公园、冰川公园、草原公园、荒漠公园、草原风景区、水产种质保护区、野生植物原生境保护区(点)、自然保护区和野生动物重要栖息地进行综合评价，并根据保护区的自然属性、生态价值和管理目标进行整理、调整和分类

(六)确立国家公园的主体地位。做好顶层设计，科学合理确定国家公园建设的数量和规模，在总结国家公园体系试点经验的基础上，制定建设标准和程序，规划建设国家公园。确立国家公园在维护国家生态安全重点领域的主体地位，确保国家公园在最珍贵、最重要的生物多样性集中地区的主导地位，确定国家公园保护价值和生态功能在国家自然保护区体系中的主体地位。国家公园建立后，在同一地区不保留或建立其他类型的自然保护区。

(七)编制自然保护区规划。落实国家土地空的开发和保护要求，根据国家土地空编制自然保护区规划，明确自然保护区的发展目标、规模和面积，使生态功能重要、生态脆弱、自然生态protection/き

(八)整合重叠的自然保护区。本着维护生态系统完整性的原则，遵循不减少保护面积、降低保护强度、不改变保护性质的总体要求，整合各种自然保护区，解决区域与空重叠的问题，先整合合格的国家公园，再整合其他自然保护区，按照同等保护强度优先、高水平服从的原则，实现

(九)合并和优化相邻自然保护区。制定自然保护区整合优化方法，明确整合合并规则，严格申请审批程序。对于同一自然地理单元内的各类相邻和相连的自然保护区，打破行政区划和资源分类造成的破碎化局面，按照自然生态系统完整性、物种生境连通性和统一保护管理的原则进行合并重组，合理确定合并后自然保护区的类型和功能定位，优化边界范围和功能分区，不再保留合并后自然保护区的名称和机构。 从而解决保护与管理的分割、保护地的分割和孤岛问题，实现对自然生态系统的整体保护。在上述整合与融合中，涉及国际履约的自然保护区名称可在相关国际公约实施时暂时保留。

三是建立统一、规范、高效的管理体系

(十)统一管理自然保护区。理顺各类自然保护区现有管理职能，提出自然保护区的设立、提升(减少)、调整和退出规则，制定自然保护区政策、制度和标准，实行全过程统一管理。建立统一的调查监测体系，建设智慧自然保护区，制定以生态资产和生态服务价值为核心的评价指标体系和方法。各地区、各部门不得自行建立新型自然保护区。

(十一)行使各级自然保护管理职责。结合自然资源资产管理体制改革，构建自然保护区分级管理体系。根据生态系统的重要性，国家公园等自然保护区分为三类:中央直接管理、中央与地方联合管理和地方管理，并实行分级建立和管理。中央直接管理、中央和地方共同管理的自然保护区由国家批准；地方管理的自然保护区由省政府批准，管理主体由省政府确定。探索公益性治理、社区治理、联合治理等保护方式。

(十二)合理调整自然保护区范围，并进行划界和标志。制定自然保护区范围和分区的调整措施，并按规定开展调整工作。制定自然保护区的划界方案、确认程序和标识制度，开展自然保护区的地质勘探划界工作，建立矢量数据库，连接生态保护红线，在重要地段和重要部位设置界桩和标识卡。因技术原因造成的数据、地图和局部差异等问题，可根据管理程序一次性纠正。

(十三)推进自然资源资产登记。进一步完善自然资源确认的统一登记方法。每一个自然保护区都被视为一个独立的登记单位，它明确界定了区域内各种自然资源资产的产权主体，划定了各种自然资源资产的所有权和使用权的界限，明确了各种自然资源资产的类型、面积和所有权性质，逐步实现了自然保护区全民所有的自然资源资产的主体和权利内容，而非全民所有的自然资源资产则通过协议进行管理。

(十四)对自然保护区实行差异化管理和控制。根据各类自然保护区的功能定位，既要严格保护，又要便于基层操作，合理分区，区别管理和控制。国家公园和自然保护区由地区控制。原则上，核心保护区禁止人类活动，一般控制区限制人类活动。原则上，自然公园按照一般控制区进行管理，人类活动受到限制。结合历史遗留问题的处理，分类分区制定管理标准。

第四，创新自然保护区建设发展机制

(十五)加强自然保护区建设。以自然恢复为主，辅之以必要的人工措施，通过分区和分类进行受损自然生态系统的恢复。建设生态走廊，恢复重要生境，恢复废弃土地。加强野外保护点、道路巡逻网络、监控、应急救援、森林草原防火、病虫害防治、疫情防控等保护管理设施建设，运用高科技手段和现代设备，推进自然保护、巡逻和监测的信息化和智能化。配置管理团队的技术装备，逐步实现标准化和规范化。

(十六)有序解决历史遗留问题。对自然保护区进行科学评估，将保护价值较低的城镇、村庄或人口密集区及社区生活设施调整出自然保护区范围。结合精准扶贫和生态扶贫，核心保护区原有居民应当有序搬迁。对于那些暂时不能搬迁的人，可以设立一个过渡期，以便进行必要的基本生产活动，但不能扩大发展。依法清理整顿勘查开采、水电开发、工业建设等项目，分类处置有序退出；根据历史沿革和保护需要，自然保护区内的耕地应当按照法律法规归还森林、草原和湖泊。

(十七)创新自然资源利用制度。按照标准科学评估自然资源资产价值和资源利用的生态风险，明确自然保护区自然资源利用方式，规范利用行为，全面推行自然资源有偿使用制度。根据该法，各种自然资源资产的财产所有人的权利和义务得到了界定，土著居民的权利和利益得到了保护，所有财产所有人都可以共同建造受保护的土地并分享资源收入。制定自然保护区控制区经营项目的特许经营管理办法，建立健全特许经营制度，鼓励土著居民参与特许经营活动，探索自然资源所有者参与特许经营的收入分配机制。对划入各类自然保护区的集体所有土地及其附属资源，按照依法、自愿、有偿的原则，探索租赁、置换、赎回、合作等方式，维护产权人权益，实现多元化保护。

(十八)探索普遍共享机制。在保护的前提下，应在自然保护区控制区划定适当的区域，开展生态教育、自然体验、生态旅游等活动，构建高质量、多元化的生态产品体系。完善公共服务设施，增强公共服务功能。支持和规范土著居民从事环境友好型商业活动，践行公民生态环境行为规范，支持和传承人地和谐的传统文化和生态产业模式。实行参与式社区管理，根据生态保护的需要设立生态管理和保护站，并优先考虑原有居民。建立志愿者服务体系，完善自然保护区社会捐赠制度，鼓励企业、社会组织和个人参与自然保护区的生态保护、建设和发展。

五、加强自然保护区生态环境监督和评估

实行最严格的生态环境保护制度，加强对自然保护区的监测、评估、检查、执法和监管，形成一套系统完善、监管有力的监督管理体系。

(19)建立监控系统。建立国家公园等自然保护区生态环境监测体系，制定相关技术标准，构建各级各类自然保护区“天地一体”的监测网络体系，充分发挥地表生态系统、环境、气象、水文水资源、水土保持、海洋和卫星遥感等监测站的作用，开展生态环境监测。依托生态环境监管平台和大数据，利用云计算、物联网等信息手段，加强自然保护区监测数据的综合分析和综合应用，全面掌握自然保护区生态系统的组成、分布和动态变化，及时评估和预警生态风险，定期统一发布生态环境状况监测评估报告。对自然保护区的基础设施建设和矿产资源开发等人类活动实施全面监测。

(二十)加强考核。组织自然保护区管理的科学评估；及时掌握各类自然保护区的管理和保护成效；并发布评估结果。适时引入第三方评估体系。应该对国家公园和其他自然保护区的管理进行评估。根据实际情况，评价结果应及时纳入生态文明建设目标评价体系，为党政领导班子和领导干部的综合评价以及问责和离任审计提供重要参考。

(二十一)严格执法监督。制定自然保护区生态环境监管办法，建立包括相关部门在内的统一执法机制，在自然保护区范围内实施生态环境保护综合执法，制定自然保护区生态环境保护综合执法指导意见。加强监督检查，定期开展“绿盾”自然保护区监督检查专项行动，及时发现涉及自然保护区的违法问题。违反自然保护区各项法律法规，对自然保护区生态系统、资源和环境造成损害的部门、地方、单位和相关责任人，要按照有关法律法规严肃追究责任，涉嫌犯罪的要移送司法机关处理。建立监督机制，对自然保护区保护不力的责任人和责任单位进行问责，强化地方政府和管理机构的主体责任。

六.保障措施

(二十二)加强党的领导。地方各级党委和政府要强化“四个意识”，严格履行党和政府在生态环境保护方面的同等责任，承担相关自然保护区建设和管理的主要责任，建立推进自然保护区体制改革的整体工作机制，将自然保护区的开发建设管理纳入地方经济社会发展规划。各有关部门要切实履行自然保护职责，加强协调配合，推动工作落实。及时向党中央、国务院报告重大问题。

(二十三)完善法律法规体系。加快自然保护区相关法律法规和制度建设，加大立法改革和废止法律法规工作力度。修订完善自然保护区法规，突出国家公园保护为主要内容，推动自然保护区法律的制定和颁布，研究提出各类自然公园的相关管理规定。在自然保护区相关法律、行政法规制定或修订前，自然保护区改革措施需要突破现有法律、行政法规的，应按程序报批，并在获得授权后实施。

(二十四)建立以金融投入为基础的多元化金融保障体系。协调各级财政资金，包括中央基础设施投资，以确保国家公园和其他自然保护区的保护、运作和管理。国家公园体系试点后，结合试点情况，完善国家公园等自然保护区的资金保障模式；鼓励财政和社会资本投资建立自然保护区基金，为自然保护区建设和管理项目提供融资支持。完善生态保护补偿制度，依法将自然保护区的森林纳入公益林管理。对于集体和个人所有的商品林，地方政府可以依法自主优先受偿；根据自然保护区的规模和管理保护的效果，我们应该增加财政转移支付，增加对生态移民的补偿和支持。建立健全野生动物事故损害赔偿制度和野生动物伤害保险制度。

(二十五)加强管理组织和队伍建设。自然保护区管理机构会同有关部门承担生态保护、自然资源资产管理、特许经营、社会参与和科研教育等职责，地方政府承担经济发展、社会管理、公共服务、防灾减灾、市场监管等职责。按照优化、协调、高效的原则，制定自然保护区机构设置、职责配置和人员配备的管理办法，探索自然保护区管理模式。适当放宽困难地区自然保护区专业技术职务的评聘条件，建设一支高素质的专业队伍和科技人才队伍。引进自然保护区建设和发展急需的管理和技术人才。通过互联网等现代高科技教学手段，积极开展岗位培训，对自然保护区管理机构工作人员实施全覆盖的继续教育。

(二十六)加强科技支持和国际交流。设立重大科研项目，系统研究自然保护的重点领域和技术问题。建立和完善自然保护区科研平台和基地，促进成熟科技成果转化。加强对自然保护区标准化的技术支持。自然保护区资源可持续管理、生态旅游、生态保健等活动。可以研究和建立认证机制。充分利用国际先进技术和体制机制建设经验，积极参与全球自然生态系统保护，承担和履行适合发展中大国的国际责任，为全球提供中国的自然保护项目。

来源：人民视窗网