王雍君:为何不支持对人才引进给予个人购房补贴？

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作者|王拥军(中央财经大学政府预算研究中心主任)

基于公共资金只能用于支持包容性公共利益的基本立场，以及公共利益必须通过形式正义和实质正义来检验的基本信念，可以认为，向个人提供大量财政补贴以购买住房来引进人才是不合适的。这通常弊大于利。

关键词:人才引进、住房补贴、公共利益、金融公正

近年来，为了引进人才，许多地方政府采取了巨额财政补贴(以下简称住房补贴)作为鼓励个人购房的措施。最高的单笔已达到800万元，这似乎是越来越糟糕，引起了许多关注和争议。鉴于这关系到纳税人和公众的核心公共利益，有必要对其进行认真研究，以促进广泛的社会共识。

从某种意义上说，住房补贴为人们深入思考一个关键问题提供了一个绝佳的机会。这个关键问题是:如何确保公共资金的管理严格符合公共利益和“以人为本”的发展思想？

对这一问题形成清晰的见解和共识，可以作为解决公共财政改革乃至国家治理体系现代化进程中一系列深层次问题的逻辑起点。今天，这些深层次的问题仍然深深困扰着中国的财政和公共治理。

首先，从纳税人和公众利益出发

公共资金是纳税人的钱，无疑必须用于促进公共利益。住房补贴通常不符合这一前提条件，这是拒绝(不支持)的第一个理由。

重要的是要清楚地认识到，住房补贴资金属于公共资金，而不是政府资金。政府支出是公共支出，全部来自公共资金。公共资金是纳税人的钱。政府花的每一分钱都是纳税人的钱——如果不包括外部捐赠，情况就是这样。确认、尊重和面对这一不可辩驳的事实，是我们思考“好的公共资金管理应该是什么样子”的出发点，也是一个社会进入现代化进程的显著标志。

在人类专制的时代，即国家财政和皇家财政相统一的时代，没有目前意义上的公共资金和公共利益的概念和实践。这在法理上是正常的。然而，人类进入民主时代后，公共资金和公共利益必须根据纳税人的地位来考虑。原因很简单也很有力:政府花的每一分钱都是纳税人的钱。

考虑到住房补贴的适当性，我们必须采取纳税人的立场:纳税人将如何看待这个问题？尽管纳税人很难表达自己的意见——同意或不同意，甚至不知道(至少在细节上)，但这并不意味着纳税人没有权利，也不意味着这些权利可以被忽视或忽视。

一般来说，全世界的纳税人在“他们为什么向政府缴纳税费”和“这些税费是否真正用于他们同意的公共目的”方面拥有大致相同的民主权利。民主是社会主义核心价值观的重要组成部分。

只要纳税人的权利得到确认，人们就可以合理地推断，在什么情况下，当纳税人无法“在现场表达自己的意见”时，纳税人会同意还是不同意？

你可以想象至少两个看似合理的答案，这两个答案都来自著名的利益原则——与公平和效率相容的原则:

纳税人只会同意“为利益而支付”

如果它不能带来预期的好处，纳税人将不会批准付款。“人才”只是一个头衔，“高级人才”也是一个头衔——一个更高的头衔。毕竟，头衔就是头衔，头衔和“预期收益”之间没有基本的关联，因为头衔可以独立存在——与贡献无关。换句话说，即使引进的人才对当地纳税人没有贡献，头衔也可以独立存在。由此推论，纳税人没有适当的理由同意住房补贴。这是基于先验推断。

纳税人只会同意“受益于支付”

即使纳税人同意预先支付预期收益，事后获得实际收益的可能性也不会很高。的确，总是有事后受益的可能性，但事后不受益的可能性仍然存在。因此，重点是“事后受益的概率有多高？”由于缺乏许多关键细节和案例证据，可以判断概率不高。在这种情况下，纳税人的支付(损失)和收益(收入)之间的基本联系被切断了。预见到这一结果，可以推断纳税人没有适当的理由同意购买补贴；除非双方明确签订如下合同:如评估后未能达到约定的出资额，将收回原购房补贴并承担相关费用。

可以进一步推断，纳税人作为一个整体所追求的“利益”不是一种狭隘的利益，而是一种广泛的公共利益——一种不可分割的包容性利益。毫无疑问，住房补贴可以以“公共利益”的名义进行辩护，但只要公共利益不被理解为包容性利益，这种辩护是徒劳的；事实上，房屋资助的利益纯粹是一个极狭窄的“一人利益”的利益，即一个人得到所有利益，其他人都没有利益。

至于对当地做出真正贡献的受奖励者，他们后来达成了目标，这完全是另一回事——因材施教。住房补贴下的"功绩"与头衔挂钩，而不是与实际贡献挂钩？我相信没有人会同意没有优点，世界上也不会有任何优点。对优点的奖励必须基于严格的结果导向:如果没有结果，我们如何奖励它？

第二，基于公共利益的形式正义的论证

住房补贴也与公共利益的形式正义原则相冲突，因此不应予以支持。

实际上，很难准确界定什么是公共利益，也没有普遍的标准，这为以公共利益为名的非公共利益创造了许多机会。有两种方法可以补救:

逆向思维方法

虽然我们不知道什么是公共利益，但在许多情况下，我们知道什么不是公共利益！购房补贴就是一个典型的例子:一个人受益而其他人买单的利益绝对不是公共利益。仅这一点就足以构成拒绝的充分理由。

司法标准测试方法

包容性公共利益符合两个正义标准，即形式正义和实质正义。同时不满足或不满足是虚幻的公共利益。正义是所有文明社会都应该遵守的基本原则，它与另一项真正的“基本”原则——社会和解——同等重要。

正义概念的含义非常丰富，但其核心含义是确切的:拒绝故意或无缘无故的伤害，无论是伤害人、人体器官、器官功能还是适当界定的公共利益----包括公共利益。

包容性公共利益的正义检验涉及两个方面:形式正义和实质正义。这一部分讨论形式正义的检验。第三部分讨论了实体正义的检验。

形式正义关注的是通过正当程序否认对公共利益的损害。就公共支出而言，正当程序的重点是法律授权:行政部门既不能从公民和企业那里拿钱，也不能实施任何支出，除非得到公民或代表公民的立法机关的正式批准。这是公共预算制度的主要职能，它植根于人民主权的宪法原则和预算必须经人民代表大会批准的宪法规定。

在民主社会，公民或其代表审查和批准预算是公共生活中的一件大事。它提供了一个重要的防火墙，以防范滥用和误用公共资金的风险，并确保所有公共资金只能在法律限制下使用。据此，政府预算文件(报告)必须首先是法律文件，其次是政策文件。在这里，法律文件是经本级人民代表大会批准的预算报告，在特定的财政年度内有效。

有了这种说法，购买补贴必须通过三种形式的公正来检验:

购买补贴列入预算，经同级人民代表大会正式批准

如果住房补贴不包括在预算中，这一检验将无法满足。这意味着相应的支出被遮蔽在公众的视线之外，与民主控制程序相分离，这将造成许多危害公共利益的风险，也违反了现行《预算法》关于所有政府收支都应纳入预算的规定。

在预算通过之前，我听取了选民和各行各业的意见

现行预算法第四十五条规定:“县、自治县、不设区的市、市辖区、乡、民族乡、镇的人民政府的代表大会举行会议审查预算草案之前，应当采取多种形式组织本级人民代表大会代表，听取选民和社会各界的意见。”毫无疑问，这项规定也适用于住房补贴。这一规定与十九届四中全会《决定》关于协商民主机制的规定完全一致:“建立程序合理、环节完备的协商民主制度，完善协商决策前的执行机制，丰富议而不决、决而不行的制度化实践。”

购买补贴必须经本级人民代表大会另行批准

住房补贴通常是预算中的一个主要项目，应根据预算法的相关规定作为一个独立项目单独审批。单独审批也完全符合预算法第四十六条“提请各级人民代表大会审查和批准的预算草案应当细化”的规定。此外，单独审批的必要性是基于这样一种观点，即“自然事物”(如治疗疾病以恢复健康)不需要特别论证，“非自然事物”(如服用补充剂以延长寿命)需要特别论证。从购买补贴属于“一人独享，其余不得入内”的意义上来说，这显然是一件“不自然的事情”，有必要在预算过程中单独审批。

第三，基于公共利益的实体正义的论证

形式正义侧重于批准:理想情况下，它是纳税人的直接或一致批准；第二好的选择是纳税人代表(NPC代表)的批准。表达赞同的过程也是防止损害公共利益的过程。只要纳税人或其代表能够并且已经表示同意，我们就可以认为住房补贴不会损害公共利益。

然而，以审批程序为代表的形式正义并不构成防止公共利益受损的充分条件，尤其是在审批机制存在种种缺陷的现实背景下。

为此，住房补贴的合法性和合理性也必须接受实质正义的检验，包括三项具体检验:

与公共利益密切相关

如前所述，住房补贴和支持的公共目的与包容性公共利益缺乏实质性关联，即"一个人惠及所有人，但没有其他人惠及所有人"。因此，即使我们以公众的名义行事，我们也不能满足公共利益的实质性相关性检验。

手段和目的的匹配

虽然住房补贴是一种手段，但它与“头衔”(人才和甲级人才等)挂钩。)。手段应该与公共利益相联系，但现在它与所有权相联系，这显然导致手段与目的之间的不匹配。

手段和目的之间的有效性

即使住房补贴符合适当界定的公共利益，也不能合理保证引进的人才能够为当地公共利益或商定的目标做出相称的贡献，因为存在一系列相关机制，如可核实的、监督的和履行的合同承诺。

手段和目的之间的不可替代性

没有适当的理由表明，如果不采取住房补贴，引进的人才将下降by空；没有适当的理由表明住房补贴具有其他方案不可替代的最佳性质。

从目前公开的有关资料可以合理地推断，目前，没有一个地方住房补贴能够通过上述实质性的公正测试。这意味着，即使通过了正式的司法测试，也没有实质性的理由支持住房补贴。

4.引进人才的最佳方式是什么？

需要确认的是，在缺乏可信、可靠的相关制度和实施机制的情况下，引进本土人才有陷入形式主义的高风险:与产权挂钩的巨额住房补贴将给空纳税人带来沉重负担，导致公共财政出现“利益私有化、负担社会化”的不公平分配格局，与以人为本的发展思想背道而驰。一旦恶性竞争大规模形成，其负面影响和后果将难以控制。

这并不意味着“引进本地人才”是不可取的，而是“看似可取”的政策只有在满足某些基本条件时才能被认为是“真正可取的”。所有公共政策都是如此，没有例外。

就住房补贴政策而言，需要满足三个基本条件:(1)纳税人的地位；(2)形式正义检验；(3)实质正义检验。这三个条件并不“苛刻”，但可以以合理的成本完全实现。唯一重要的是仔细检查在管理公共资金时必须遵守的一些原则是否得到遵守。这里测试的是我们是否能有一些专业的见解，我们是否真的坚持以人为本的发展思想。

人们会问:“介绍”是什么意思？人才都在当地吗？进入(当地一年的工作时间)被认为是“介绍”需要多长时间？

人们还会问:如果人才不在当地，他们的人才能不能在当地使用？要充分发挥人才的作用，有必要“进地方”吗？答案可能是“不”。

人们还需要问:即使达到了规定的工作时间，根据“头衔”而不是“真正的贡献”给予巨额奖励是否合理？困难问题的合理回报只要求与“头衔”和“参赛作品”挂钩，而不是与真正的贡献挂钩？答案可能是“不”。

如果我们坚持实践是检验真理的唯一标准，如果我们坚持结果导向——以结果论英雄，如果我们坚持包容性公共利益高于一切的原则，如果我们坚持以人民利益为中心，那么认真审视和反思日益普遍的住房补贴就显得重要而紧迫。

本文是网易研究局的独家稿件，不构成投资决策。

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来源：人民视窗网