“镇改市”胎动：河北燕郊和浙江龙港，广东佛山就是你们的榜样

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广东佛山是珠江三角洲最发达的工业基地之一，也是粤港澳大湾区的重要节点城市，但有多少人知道它也是中国四大古镇之一。

历史的车轮正在向前滚动，我不知道有多少城市诞生并繁荣；又有多少城市逐渐衰落，甚至变成黄土。像佛山一样，从广东省南海县管辖的一个镇，现在已经成为广东南部的一个著名城市，而南海县，曾经是广东的第一个县，已经成为一个沧桑的佛山市。古今中外无数的城市都成了失落的代表:如古埃及的古都底比斯，古波斯的首都波斯波利斯，以及在中国沿河繁荣了几千年的扬州城；他们中的一些人已经成为暴发户:像纽约、香港和深圳，他们都是从小城镇甚至小渔村开始的，经过一百年，甚至二三十年，他们已经成为超级大都市。

小城镇仍有这样的机会，但在中国城市化的浪潮中，许多超大城镇有可能跃入龙门吗？像河北的燕郊、浙江的龙岗和广东的厚街一样，它们都是经济发达的地区，常住人口在50万到60万之间，但它们只是镇一级的行政单位。长期以来，各种资源的不匹配给这些地方的发展造成了很大的问题。

这个机会可能就在眼前。4月8日，国家发展和改革委员会网站发布了《2019年新型城镇化建设重点任务》(以下简称《重点任务》)。当公众的目光聚焦于该文件所涉及的二类大城市的拆迁限制时，只有少数人注意到稳步增加一些中小城市，并在非县级政府驻地的超大城镇实施城市建设的表述。

从这个角度来看，在发达地区建立城镇，这种讨论由来已久，似乎不再停留在地方政府的试验阶段。从一些积极争取城镇向城市转型的地区的最新趋势来看，相关的改革非常激烈。

浙江省苍南县龙岗镇图片来源:新华社

目前，一些城镇的人口规模与城市相当，对于中国常住人口超过10万的特大型城镇来说，这不是什么新鲜事。根据2010年第六次全国人口普查的数据，在中国人口最多的十个城镇中，有三个城镇的人口超过60万，五个城镇的人口在40万至60万之间，两个城镇的人口在30万至40万之间。其中，广东省佛山市石山镇居人口第一位，常住人口66.5万。根据近年来的统计，这里的人口仍在增长。

虽然人口高度集中，但这些特大城市的经济规模也超过了许多中小城市。例如，2017年石山镇区域生产总值超过1000亿元。云浮市是广东省的一个地级市，2017年的国内生产总值只有840.03亿元。

在浙江省苍南县龙岗镇，另一个人口超过30万的巨型城镇，根据苍南县政府的官方网站，2015年，龙岗镇实现国内生产总值226.9亿元，工业总产值407.8亿元，财政总收入23.2亿元。

在许多情况下，尽管这些特大城镇不是县级政府所在地，但它们通常比人们所知的县城更繁荣。以位于北京郊区的河北省三河市燕郊镇为例，其商业设施远比三河市密集。根据网络地图数据，燕郊镇有6家商场、8家肯德基、2家麦当劳和1家星巴克。三河市只有一个购物中心，一个麦当劳和一个肯德基，还没有星巴克分店。

城镇化改革需要解决所在县市经济发达、人口众多、商业繁荣的问题。这些特大城市长期面临着小型马车的困境:一方面，它们的常住人口已经超过了许多地级市；另一方面，它的管理人员与普通乡镇没有什么不同。100多人的公务员队伍要管理50多万人的公共安全和社会生活，这显然是不够的。

因此，对于这些特大城镇，我们一直期待着彻底改变管理体制，变城镇为城市，成为名副其实的城市。此前，一些权威文献提出，在这些特大城镇中，有必要推进建立城市或享有相当于县级城市的权力的进程。

例如，2014年底发布的《全国新型城镇化综合试点规划》建议，在合理调整行政区划的前提下，选择部分符合条件的地方进行撤镇建区试点。规划中还明确了上述浙江省龙岗镇应明确县级单列管理的基本定位。在财权方面，龙岗升格为县级财务管理单位；在行政执法和审批权限方面，县级行政机关的行政事项和行政执法权限下放给龙岗。

然而，近年来，在这些地方撤镇建市的过程一直是雷声大雨点小。到底是什么问题？

国家发展和改革委员会城镇和小城镇改革与发展中心学术委员会秘书长冯奎在接受《商业日报》采访时表示，城镇建设进展缓慢是有成本因素的。在建立一个城镇后，许多组织结构将相应地增加，成本分担是一个重要的问题。

另外，另一方面，一个城镇很难建立城市:如何协调建立城市的城镇与原县(市、区)之间的利益关系。在某些地方，如果城镇被设置为城市，城镇所在的县或区可能会失去其经济支柱。

此外，城市建立后，这些地方面临着治理能力的巨大差距。如果一个城镇变成了一个城市，它的管理团队和治理能力可能会有很多不足。

也有意见认为，可以将这些特大城市设置为镇一级城市，以解决城市设置过程中的高层次和机构过多的问题。

对于这一假设，中国社会科学院城市发展与环境研究中心研究员牛凤瑞在接受采访时说，目前，中国已经形成了直辖市、副省级城市、地级市、县级市四级城市体系。如果加上镇一级的城市，就会形成一个五级的城市体系，城市层次太多、太复杂。此外，如果一个镇级城市仍然是一个镇级单位，那么建立一个城市就没有什么意义。

河北燕郊图片来源:新华社

虽然一些城镇在建城方面面临许多困难，但从这次发布的重点任务来看，这一改革尝试应该大力推进。

冯奎向《国家商报》记者解释说，目前，一些城镇的人口已经达到小城市的规模，在产业形态、基础设施和公共服务方面与城市更为相似。新型城镇化的任务是促进合格城镇有序建市，这是一个长期的发展方向。当然，在城镇中建立城市必须考虑到各种因素的影响，并在有序和有利的框架内进行。

自今年年初以来，许多打算将城镇变为城市的地区明显加快了行动。例如，今年1月发布的《2019年政府工作报告》首次提出了推动龙岗撤镇建市的表述。

苍南县政府今年3月在《苍南县网络政策平台》上发布的回复中指出，目前龙岗镇的人口规模、区域经济、城市资源环境基础设施、区域基本公共服务等指标已经达到创建县级城市的要求，已经具备了从镇上撤市建市的条件。为此，温州市人民政府根据11部委文件要求和县级市建设标准，宣布龙岗撤镇建市。

东莞厚街镇图片来源:新华社

没有建立城市的城镇也需要改革管理体制。当然，真正有资格建立城市的城镇仍然很少。对于大多数乡镇来说，关键是扩大管辖范围，完善管辖范围，避免资源错配现象。

这次发布的《重点任务》指出，要推进经济发达城镇行政管理体制改革，提高质量和效率，解决法律授权、财政体制和人员统筹使用等问题。加强小城镇基础设施和公共服务，弥补不足，提高服务乡镇居民和周边农村地区的能力。

这里经济发达的城镇是如何定义的？从2016年发布的《关于深化经济发达城镇行政管理体制改革的指导意见》中，记者找到了答案。文件指出，东部地区经济发达城镇建成区的常住人口一般在10万左右，中部和东北部地区一般在5万左右，西部地区一般在3万左右。

从各地以往的实践来看，扩大部分乡镇行政管理体制权限的尝试取得了明显成效:2010年以来，江苏省20个经济发达乡镇被授予县级经济社会管理权限，平均600多个县级管理权限，有效解决了基层政府小马拉小车的实际问题。

值得注意的是，一些经济发达的城镇已经扩大了他们的权力，但不存在明显的冗员问题。江苏省经济发达城镇行政管理体制改革试点镇苏州市陆贽镇，自2018年以来，党政办公室、行政审批局、行政综合执法局等8个职能部门共整合了60多个原有部门和单位，建立了简单高效的基层管理体制。

(封面图片来源:新华社)

来源：人民视窗网