7月开始，政府投资会怎么变

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地方政府修改相关法规、整顿相关项目的时间还不到两个月。

2019年5月5日，中国第一部政府投资管理行政法规《政府投资条例》(以下简称《条例》)颁布，该条例将于2019年7月1日起正式实施。

文件公布后的第三天，国家发展改革委下发了《关于做好政府投资条例实施工作的通知》，提出要全面清理现有不符合规定的制度。自2019年7月1日起，如果政府投资管理条例与本条例的规定和精神不一致，将停止执行，相关工作以本条例为准。

规章制度酝酿已久。

2001年，国务院提议起草并颁布《条例》。从2002年到2018年，国务院将《条例》纳入当年的立法工作安排。2010年1月，国务院法制办公室公布了《条例》的完整草案；2014年9月，对条例草案进行了修订；2018年12月5日，国务院第33次常务会议通过了《条例》。

该条例将产生多大影响？经过18年的酝酿，《条例》发生了哪些变化？《条例》颁布后，还有哪些方面需要配套措施？针对这些问题，《经济观察报》采访了国家发展和改革委员会投资研究所机构政策办公室主任吴亚平。

经济观察家:该条例的目的是什么？

吴亚平:从政府投资管理和政府投资资金使用的角度来看，有必要通过立法来规范和限制政府的投融资行为。同时，《条例》也为政府投融资管理提供了法律保障。以往关于政府投资的法规和规范性文件与法规的法律性质有本质区别。

《条例》本身就是深化投融资体制改革的重要成果。《条例》的颁布也为规范政府投融资行为、实施政府投资资金和项目管理提供了法律依据，为下一步深化投融资改革提供了法律保障。

《条例》将政府投资管理纳入法治轨道。依法推进政府投资资金的统筹使用和项目管理，有利于充分发挥政府投资的作用，提高政府投资效率。

《经济观察报》:该法规的亮点是什么？

吴亚平:首先，很明显，政府投资应该做点什么，做点什么错事。《条例》提出，政府投资资金应当投向市场不能有效配置资源的公共领域项目，主要是非经营性项目。这是为了从法律上防止政府投资的“越位”和“缺位”。

其次，《条例》对政府投资进行了界定，即利用预算中安排的资金投资于我国的固定资产。说明无论政府预算资金从何而来，只要是用于固定资产投资活动，资金的安排和相关项目都应纳入政府投资管理条例。例如，涉及政府股份投资的公私伙伴关系项目必须纳入法规管理。

第三，《条例》突出问题导向，强调概算投资在控制项目总投资中的决定性和基础性地位。以往，政府投资项目实施过程中的超规模、超标准、超投资问题只是表象，与政府投资行为的不规范直接相关。该规定提出将初步设计概算作为控制项目总投资的重要依据，从源头上遏制不规范的政府投资行为，从而有效遏制过度投资问题。

四是建立了项目实施全过程的非法融资防控机制。例如，在项目可行性研究报告获得批准时，应审查建设资金的落实情况；项目纳入年度政府投资计划后，应按预算支付；政府不得违反法律法规筹集资金；建筑企业不应在项目建设中预付资金，等等。

《经济观察报》:为什么《条例》持续了18年，在此期间发生了哪些版本变化？

吴亚平:作为投资领域的一项特殊行政法规，法规有一个重要的立法出发点——问题导向。一方面，要解决实践中的突出问题和普遍问题，而政府投资管理中的突出问题会在不同阶段发生变化。另一方面，法律当然涉及一些部门之间的责任分工，因此立法需要在不同部门之间以及中央和地方政府之间逐渐形成共识。这也需要一个过程。

例如，目前，政府投资领域存在两个主要问题。

首先，需要在法律层面界定政府投资的界限，防止政府投资越位和缺位，促使各级政府投资“有所为，无所不为”，将有限的政府投资用在“补不足，补薄弱环节”和优化供给制度的前沿。第二，在政府投资项目的实施过程中，存在资金来源不足、建设规模过大、建设标准过高等问题。，这导致一些项目拖欠工程款或非法融资，最终将对地方政府的金融风险造成巨大压力，防范系统性金融风险。

与2010年的《条例》草案相比，发布的《条例》基本相同，但有些地方有所调整。

包括政府投资的边界范围，则更加明确，强调政府投资不能越位，必须做而不能做；实施配电装置的改造要求，规划明确的项目或技术相对简单的项目等。，需要提交审批的文件和审批程序可以按照有关规定进行简化。

不同部门之间的共识主要涉及集中统一的政府投资计划，立法必须找到最大的共同点。

目前，政府投资资金有许多来源，如公共预算和政府资金。在最理想的情况下，所有的资金来源和项目必须在同一张桌子上形成一个集中统一的综合投资计划，这样所有的政府投资就可以控制在一个部门——哪个地区投资，哪个行业投资，等等。根据《年度投资计划条例》，国务院投资主管部门应当对其负责安排的政府投资编制年度政府投资计划，国务院其他有关部门应当对本行业、本领域的政府投资编制年度政府投资计划。政府投资计划分散在不同的部门。首先，它可能分散有限的政府投资，并使其难以专注于做大事。其次，这可能导致政府投资的重复配置。

就集中统一管理而言，仍有必要实行集中统一管理，以最大限度地发挥有限政府投资的效益，并将其用于急需领域，弥补不足。这并不是说有关部门不关心政府投资计划，而是至少有一个部门应该协调不同的投资计划。例如，专业部门编制本部门的投资计划草案，然后由发展和改革委员会汇总。之后，发展和改革委员会和其他专业部门把这些表格放在一起，作出总体规划，看看是否存在诸如越位、缺位和重复分配投资等问题。

从专业的角度来看，业界最了解行业的发展，业界提出的项目是否有投资的必要，可能最有发言权。但是，行业部门不可避免地会陷入这个行业的领域去看待问题，而不是从全球的角度来看待问题，也不会看到整个宏观经济和社会发展的需要以及政府投资的总量。此时，有必要在各部门之间进行协商，以找到最大的共同点并形成共识。

同时，《条例》非常重要，即投资项目的基本建设程序，无论资金从哪里来，无论属于哪个部门，对前期工作的要求是一样的——投资项目的基本建设程序和项目建设可行性研究的审查要求是一样的。《条例》还提出，无论哪个部门管理或审批，不仅政府投资项目，企业投资项目都应纳入国家投资项目网上审批和监管平台(以下简称网上平台)。投资部门规定各部门的政府投资计划，相关项目信息应在网上平台上展示。每件物品都有唯一的代码，就像身份证一样。

从投资主管部门的角度来看，依靠在线平台，可以监控整个社会的投资总量和结构，包括项目实施的进度，并按规定上报信息。有了网上平台，早期的一些环节和领域可能由部门管理，但从整个过程来看，它们都集成到一个统一的监督管理平台中。

《经济观察报》:在你看来，在《条例》酝酿的18年里，什么时候发布最好？

吴亚平:就监管的必要性而言，没有所谓的引入监管的最佳时间点。但最好在2010年后的一两年内发布。从2010年至今的十年间，政府融资中出现了大量的非法融资行为，包括通过ppp和投资基金非法融资，以及以政府采购服务的名义购买工程建设和融资服务。从这个角度来看，如果该文件能够提前发布，可能更有利于规范违规融资。

《经济观察报》:该法规将对私人投资产生什么影响？

吴亚平:政府投资和私人投资是互补的。政府投资的边界范围确定后，包括私人投资在内的全社会投资仍然是积极的。

以前，由于地方经济发展的需要和绩效评估的要求，存在地方政府越位抓住民间资本投资机会的现象。根据规定，政府投资应主要用于非经营性项目。其余的商业项目和准商业项目应尽可能向私人投资开放。

经济观察:条例颁布后，哪些方面可能需要进一步的配套措施？

吴亚平:由于没有集中统一的年度投资计划，不同地区、不同部门对纳入年度投资计划的规定和要求有不同的理解。这可能会导致一个潜在的问题，即适用于不同地方和部门的规则会有所不同。

就简化程序而言，下一步是引入实施规则或支持性法规，以定义哪些项目和哪些项目可以简化程序。

在政府投资方向上，需要实时研究投资边界的范围，进行动态调整，调整投资方向和重点。

最后是在线平台上动态信息的输入，如何通过在线平台申报信息，如何规范申报信息的行为和过程。

来源：人民视窗网