加快构建自然资源资产产权体系（政策解读）

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资产基础不清、所有者不到位、权责不清、保护不严……这些问题严重制约了自然资源资产的开发、利用、保护和恢复。

针对这些问题，中共中央办公厅、国务院办公厅近日发布了《关于推进自然资源资产整体产权制度改革的指导意见》(以下简称《意见》)，明确了此次改革的目标，给出了改革的“时间表”和“路线图”。改革的重点是什么？哪些重要的基础工作需要加强？自然资源部的负责人解释了这些问题。

注重系统化、整体化、协调化改革，做好顶层设计

产权制度是社会主义市场经济的基石。实践和研究表明，建立所有权清晰、权责明确、监管有效的自然资源资产产权制度，有利于自然资源的集约开发利用和生态保护与恢复。

自然资源部综合司相关负责人表示，随着经济社会发展，特别是党的十八大以来，我国自然资源资产产权制度逐步建立。积极探索推进自然资源统一登记，提高自然资源资产有偿使用水平，加强自然资源生态利用控制和国土规划，加强自然资源保护和恢复，节约集约利用。与此同时，农村集体产权、林权等一系列产权制度改革加快推进。

“但客观地说，这些改革不够系统、全面和协调。仍然存在一些与经济社会发展和生态文明建设不相适应、不协调的突出问题，甚至出现了因土地产权不清而导致的“公地悲剧”该负责人表示，《意见》的颁布是为了做好自然资源资产产权制度改革的顶层设计，使产权制度在生态文明建设中发挥更大的作用。

根据《意见》，到2020年，基本建立所有权清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅、监管有效的自然资源资产产权制度。

为了实现这一目标，改革的基本思路将是完善自然资源资产产权制度，落实产权主体，促进自然资源的集约开发利用和生态保护与恢复。该负责人表示:“这一基本思路突出和强化了产权的两大要素——权利体系和主体，突出和强化了产权的重要基础工作——调查、监测和确认登记，突出了产权制度贯穿于自然资源的源头保护、过程节约和最终恢复的全过程。”

完善产权制度，推进所有权和使用权分离

“为解决自然资源所有者不到位、使用权界限模糊的问题，《意见》提出了许多主要任务，首先是完善自然资源资产产权制度。”自然资源部综合司相关负责人表示，“这是自然资源资产产权制度改革的重点。”

如何完善自然资源资产产权制度？《意见》提出要推进自然资源资产所有权和使用权分离，加快建设分类科学的自然资源资产产权制度，处理好所有权和使用权的关系，创新自然资源资产国家所有权和集体所有权的实现形式。以土地“三权分立”为代表的所有权与使用权分离改革的探索成为一大亮点。

——土地:实行土地承包所有权、承包权和经营权的“三权分离”，实行经营权的股份制和抵押，探索宅基地所有权、资格权和使用权的“三权分离”，加快建设用地地上、地上和地下使用权的建立，促进/。

——矿产资源:探索和研究油气勘探开发一体化的权利体系，强化探矿权。将矿业权出让与相关规划相衔接，根据不同勘查阶段的地质工作规律，合理延长探矿权有效期和保留期，根据矿产资源储量规模设定矿业权有效期和延长期，依法界定矿业权抵押权，完善探矿权、采矿权和土地使用权的衔接机制。

——海洋:探索海域使用权立体分层建设，加快完善出让、转让、抵押、租赁和投资(入股)权，建立无居民海岛产权制度，探索海域使用权出让和租赁试点。完善水域滩涂养殖的权利体系，依法明确权利和权限，允许流转和抵押。理顺水域养殖权与海域使用权、土地承包经营权、取水权和地下水、地热水、矿泉水采矿权的关系。

确保各类市场主体依法平等使用自然资源资产

“界定自然资源资产产权主体是自然资源资产产权制度改革的关键。”该负责人表示，鉴于《意见》对自然资源资产产权主体的规定不明确，建议研究建立资源清单和管理制度，由国务院自然资源主管部门行使全民所有的自然资源资产所有权。探索建立委托省、市(地)级政府代理人行使自然资源资产所有权的资源清单和监督管理制度。鉴于收入分配机制不合理，《意见》提出完善全民所有自然资源资产收入管理制度，合理调整中央和地方收入分配比例和支出结构。

据介绍，福建、江西、贵州、海南将探索和实施全民所有的自然资源资产所有权委托代理机制。

关于农村集体所有的自然资源资产的所有权，该负责人表示，将依法落实农村集体经济组织的特殊法人地位。农村集体经济组织代表集体行使所有权，农村集体经济组织成员享有自然资源资产的合法权益。确保各类市场主体依法平等使用自然资源资产，公开公平参与市场竞争，并受到法律平等保护。

作为强化自然资源资产产权的一项重要基础工作，在总结试点经验、完善确权登记方式和规则的基础上，加快自然资源确权统一登记。该负责人表示，将重点推进国家公园、重点国有林区、湿地、主要河流、重要生态空等各类自然保护区的确权登记，将全民所有的自然资源资产所有权人代表登记为国务院自然资源主管部门，逐步实现自然资源确权登记的全覆盖。

人民日报(2019年5月19日02版)

来源：人民视窗网